文旅体公共服务 PPP模式大展身手[2022-2-24]

激活市场投资运营活力

发挥运营主体专业特长

提供高质量服务

提升政府治理能力

近年来，各领域的基础设施建设和公共服务项目运营都活跃着PPP模式的身影，尤以“两新一重”（新型基础设施、新型城镇化、交通运输和水利建设重大工程）为主。PPP模式通过引导社会资本投向，激发民间投资活力，在助力落实国家重大战略，特别是支持基础设施建设运营方面发挥了重要作用。

2021年12月8日至10日召开的中央经济工作会议上提出“适度超前开展基础设施投资”，PPP模式正当其时。

PPP模式既可以通过激发民间投资活力、撬动社会资本有针对性地加大公共基础设施提供，解决适度超前开展基础设施投资项目尤其是重大项目的资金需求，发挥好政府投资对经济跨周期和逆周期的宏观调控作用，又以市场竞争的方式寻找到合适的运营主体提供服务，其严格的项目论证和政府可承受能力的测算，排除了过度与实际需求脱节的基础设施投资，有利于做到“适度超前”；还能大大加强政府向“裁判员”角色转变，在恰当的位置发挥作用，更加尊重市场规律和群众需求。PPP模式将发挥社会资本方在投融资、建设、运营管理等方面的综合和专业化优势，提升公共服务的质量和效率。响应“适度超前开展基础设施投资”，PPP模式大有可为。

PPP模式作为完善公共服务供给的重要发展方向，与公共文化服务和旅游基础设施保障也息息相关。文化和旅游领域也在不断加大推广运用PPP模式的力度，积极探索有利于解放和发展文化生产力的新举措、新途径，激发文旅创新创造活力，推动文化产业和旅游产业高质量发展。

2018年底，文化和旅游部、财政部联合发布的《关于在文化领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（简称《意见》）中指出，“鼓励社会需求稳定、具有可经营性、能够实现按效付费、公共属性较强的文化项目采用PPP模式。”鼓励各级政府不断深化对PPP模式的理解认识，加快观念转变。

截至2021年12月底，财政部全国PPP综合信息平台管理库项目数据显示，文化行业PPP入库项目191个，投资额1947亿元；签约落地项目134个，投资额1362亿元，项目落地率为69.9%。旅游行业PPP入库项目307个，投资额3672亿元；签约落地项目194个，投资额2250亿元，项目落地率为61.3%。体育行业PPP入库项目119个，投资额1097亿元；签约落地项目81个，投资额793亿元，项目落地率为72.3%。

文化、旅游、体育类开工建设项目共计257个，投资额总计2664亿元。过去大都以政府投入为主的文化、旅游、体育公共服务领域，正在积极探索政府与社会资本合作模式，并取得了一定的成绩。

河北省唐山大剧院自2016年采用O&M委托运营的PPP模式以来，实现了“引进国内外优质演出团体、剧目和项目到唐山，改善唐山市核心区域城市形象、提升服务群众水平、提升城市核心竞争力”的总体目标。“政府通过放权，更加有效地激励社会资本发挥其经营管理优势，充分挖掘剧院资源，铸就城市文化品牌。政府与社会资本彼此取长补短，发挥各自优势，在商业运营和社会公益之间取得平衡，同时增加艺术活动高质量供给，实现了政府、社会资本和群众的三赢局面。”唐山市财政局PPP处处长姚舰表示。

该项目的社会资本方北京保利剧院管理有限公司（简称“北京保利”），作为文化央企在项目运营过程中始终坚守其公共服务和产品供给的公益属性，发挥公共艺术教育功能，给广大民众提供一个欣赏艺术、陶冶情操的平台。

河北省财政厅政府和社会资本合作处有关负责人表示：“截至2021年12月底，河北省累计通过财政部审核纳入PPP综合信息平台管理库的文化和旅游类PPP项目27个，投资额295亿元。石家庄市国际展览中心、唐山大剧院、唐山世界园艺博览会基础设施及配套等8个PPP项目使公众获得了更加丰富优质的公共文化和旅游服务，提高了公共服务的供给质量和效率。市民文化消费升级需求得到满足，社会资本获得了合理回报，政府也减轻了支出压力。”

安徽亳州在社区文体中心建设项目中采用PPP模式，自2019年以来建设投入使用12家社区文体中心项目，融合了体育健身、图书阅览、文化沙龙、赛事推广等功能，为市民提供了“15分钟健身文化圈”，打造社区居民身边“健康管家”，通过“1天1元钱”的低收费模式降低群众参与健身运动的门槛。并充分发挥亳州中医文化优势，通过医养与健身结合，帮助居民加强自身健康管理。截至2021年12月，社区文体中心共接待群众95万人次，单日单馆最高1200人次，累计会员14000人。

安徽省财政厅PPP中心主任周涛表示：“截至2021年12月末，安徽省累计在库项目490个，总投资额5661.32亿元，落地率89.3%，开工率71.9%，均居全国前列。通过一批公共服务领域PPP项目的运营效果来看，对提升群众美好生活体验、加大农村地区公共服务领域供给投入、助力脱贫攻坚和乡村振兴等方面产生了重大影响。积极引导社会资本参与既促消费惠民生又调结构增后劲的新型基础设施、新型城镇化等重大工程，解决了一批仅仅依靠市场办不了、办不起、办不好的问题，既满足了群众就业需求，又提高了群众的个人收入，群众幸福感、满意度显著提升。”

作为国内一线城市，上海市对公共服务的需求较大，公共服务的提供方式主要以政府投入为主。宝龙美术馆是上海为数不多的文化场馆类PPP项目，通过发挥“鲶鱼效应”，创新资金投入方式，解决了创新创造动力不足、自身造血能力不足的问题，促进公共文化服务品质提升。

上海市闵行区财政局PPP项目相关负责人表示：“宝龙美术馆PPP项目的推出，通过推广政府与社会资本合作模式，将政府公共利益和企业经济利益绑定，让民营资本敢于投；通过投资周期的延长，变短期逐利为长期获利，让民营资本愿意投；把政府的高信用优势与社会资本、民营资本管理运行的高效率结合，降低民营企业的融资成本，提高文化项目的融资效率，让民营资本有能力投，真正把引导民营资本投入文化领域的工作做实。”

PPP模式的引进对于文化和旅游领域特别是公共服务供给具有积极意义。“中国经济正在向着高质量、可持续方面转型，政府基础设施和公共服务投融资模式仍将进一步丰富。按照‘十四五’公共服务规划，公共文化体育设施更加完善，人均拥有公共文化设施建筑面积进一步提升。文化和旅游融合发展，坚持以文塑旅、以旅彰文，打造独具魅力的中华文化旅游体验。这其中许多普惠性非基本文旅公共服务和生活服务高品质升级的文旅项目皆可实现市场化收益。诸多文化产业聚集发展、特色文化传承创新、非物质文化遗产保护等领域的项目将不断涌现，这些都需通过PPP模式引入社会资本，以在促进文化、旅游与科技、农业、体育、健康深度融合发展中提出新的解决方案。优质的文旅服务商大有可为，PPP模式亦大有可为。”中国投资咨询有限责任公司产业与投资咨询事业部吴赟表示。

PPP模式是一种新型的制度创新，不仅仅是项目融资方式的创新，更是一种现代化的治理能力的提升。PPP模式的大规模推广，是深化行政体制改革、建设服务型政府、有效提升地方政府治理能力的重要抓手。

财政部PPP中心焦小平主任表示：PPP模式是贯彻新发展理念，构建新发展格局，高质量增加公共服务供给的重要手段。在文旅和体育行业采用PPP模式，打破垄断、引进竞争，让市场机制引导优化资源配置，让专业人做专业的事，通过按效付费和全生命周期管理等机制，激励社会资本的创新创造，全面提高资产运行效率，不断满足居民日益增长的多样化文体需求，切实增强人民群众的获得感、幸福感。

所属行业：文化—文化场馆

合作期限：10年，自2016年至2026年

实施机构：唐山市文化广电和旅游局

社会资本方：北京保利剧院管理有限公司

运作方式：委托运营（O&M）

投融资结构：本项目运营公司由社会资本方100%投资控股

回报机制：可行性缺口补助