绩效管理 | 加强全过程绩效管理 促进PPP事业高质量发展[2022-2-9]

当前，PPP市场主要呈现制度更加健全、项目平稳增质、监管更加有力和信息更加透明等特点。然而,部分项目在执行中被发现存在产出不及预期、履约付费不及时等问题，亟需进一步完善绩效管理长效机制，加强项目全过程绩效管理，实现PPP项目高质量发展。

1.PPP项目绩效管理的重要意义

（一）落实全面深化预算管理的应有之义。我国拥有全球最大的PPP市场，随着更多的项目进入运营期，未来很多项目涉及政府运营补贴支出。预算绩效管理机制下要求预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有反馈，反馈结果有应用。PPP模式将绩效管控嵌入准备阶段实施方案编制、采购阶段合同签署、执行阶段运营管理等全生命周期，涵盖建立标准化规范化的绩效目标和指标体系、细化量化项目产出、强化绩效运行监控、全面客观公正开展绩效评价、落实按效付费等全过程闭环管理，为政府付费提供依据，把财政预算绩效管理落到实处，做到花钱必问效、无效必问责，从机制上解决传统分散分治模式不能解决的项目预算控制难、质量控制难和结果控制难等问题，充分体现绩效预算管理的“4E”原则，即经济性（Economy）、效率性（Efficiency）、效益性（Effectiveness）、公平性（Equity）。

（二）提升公共服务供给质量和效率的重要依据。PPP项目投资规模大，合作周期长（许多是10年以上），涉及行业主管部门、财政部门、项目实施机构、社会资本等多个主体，全过程绩效管理以PPP项目合同为基础，从产出、效果和管理三个维度，针对合作双方分别开展全面评价，对项目运行情况和阶段性成果进行及时监控、评价和纠偏，促进合作双方严格履约，确保项目全生命周期规范实施、高效运营，实现预期产出和运营效果。政府坚持结果导向和按效付费，充分发挥市场机制作用，有效约束和激励社会资本创新管理和优化运营，不断提高公共服务质量和效益。2020年3月，财政部发布《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》，强调规范PPP项目全生命周期绩效管理工作，明确将PPP项目绩效评价结果作为按效付费、落实整改、监督问责的重要依据。

（三）促进PPP规范可持续发展的必要前提。基于PPP项目全过程绩效管理，通过标准化绩效指标体系构建、全生命周期项目管理、加强信息公开透明等工具，不断夯实绩效管理基础，可进一步提升新项目质量，保障PPP模式更加规范可持续。目前，河北、山东、四川、贵州等4省已发布污水、高速公路等10个行业绩效指标体系，形成良好示范效应；2021年，19个省区市在此基础上进一步开展36个行业绩效指标体系建设，涵盖“两新一重”、乡村振兴、绿色低碳、文化、体育、养老等重点领域。另外，财政部PPP综合信息平台绩效管理模块已正式上线，并在河北、山东、贵州等8个省市试运行，通过运用信息化手段进一步提升绩效管理智能化专业化水平。绩效系统单个项目覆盖266个字段信息，可跟踪记录绩效管理全流程数据，实现了绩效过程管理可监控、绩效评价结果可记录、按效付费情况可追溯、财政风险可把控。

2.面临的挑战

（一）制度建设方面。一是上层法规暂未出台。PPP立法工作进展缓慢，开展项目绩效管理以财政部门发布的政策文件作为主要参考依据，不具备法律效力，对地方政府及行业部门规范开展绩效管理工作的强制性约束性不足。二是配套政策亟需更新。目前，操作指南、财政承受能力、物有所值等多项基础政策已超时效期3—4年，新项目开展前期论证主要依据原有制度，存在后期绩效管理执行难的风险隐患。三是统一的共性指标体系尚未形成。根据PPP综合信息平台统计，全国PPP项目覆盖19个一级行业、112个二级行业。目前，分行业指标体系建设工作以地方为主，行业覆盖范围有限。同时，受环境、地域等因素影响，同类行业项目核心共性指标仍存在较大差异。四是政策落地仍有差距。《指引》规定较为原则，对实操层面开展绩效管理的指导不够，地方对PPP绩效管理的理解仍存在偏差，建设期绩效评价结果应用、绩效监控、对实施机构评价等方面需进一步明确。

（二）项目管理方面。一是绩效目标和指标体系设置要优化。PPP项目绩效管理规范性政策文件出台较晚，部分存量项目早期设计不够合理，合同约定较原则，定性指标多、定量指标少。进入执行期后，项目绩效评价易产生分歧，绩效管理工作陷入僵局，影响项目可持续性。同时，指标调整涉及合同再谈判，流程长、协调难度大。二是绩效评价和监控执行难度大。绩效管理主管部门经验不足，评价能力有限，实际执行中，一方面存在过度评价和监管，故意降低考核分数，变相减少付费的情况；另一方面也存在过程泛化，评价走过场，绩效管理流于形式的问题。三是绩效管理系统功能仍需提升。智能化水平还需加强，信息统计分析功能不足，与信息平台项目库、财承数据等尚未对接联动。此外，因基础数据录入工作量大、操作较专业、地方人员流动性较大等原因，影响使用体验，导致系统应用积极性不足。

（三）组织实施方面。一是政府守信履约有压力。存在未将支出责任纳入中长期规划和年度预算、纳入预算的金额与项目按效付费金额不一致、付费时间与批准时间错配等情况。比如，一些项目到付费时间，但绩效评价结果未做出，实施机构如延迟付费则会增加企业成本。二是开展绩效管理部门间统筹协作不够。存在地方政府、行业部门、审计部门对政策理解不同，执行不一致情况。比如，有些地方反馈审计部门按“新文件”要求审核“老项目”，与按效付费机制不符。三是从业人员基础能力亟需提升。一些地方基层政府部门人手少、专业性不足，落实政策要求还有差距。第三方机构服务参差不齐，以工程类咨询机构为主，专门从事绩效管理服务的机构不足，有些机构对政策理解不到位，在项目绩效目标和指标体系设计、绩效评价等工作中未充分发挥作用。

3.深化PPP项目绩效管理的具体思路

（一）加快完善顶层制度。推动PPP条例制定，加快发布PPP操作指南，更新财政承受能力、物有所值等指引，稳定市场预期。加强与行业部门、审计部门沟通，凝聚合力促进PPP高质量发展。推动建设分行业分领域PPP项目绩效目标和指标体系，编制绩效管理分行业实施细则，统一标准，引导规范开展绩效管理。

（二）深化全生命周期绩效管理。引导地方严格按要求科学设定PPP项目绩效目标及指标体系，加强绩效运行监控，强化绩效评价及其结果应用；支持存量项目合同双方在友好协商基础上，结合实际完善指标体系；依法依规将规范PPP项目的财政支出责任全面纳入预算管理；推动地方按合同约定及时履约，营造良好营商环境。

（三）加强各参与方能力建设。加强PPP绩效与预算绩效融合、分行业指标体系等前沿问题研究。组织开展PPP绩效管理政策解读、绩效系统应用推广等专题培训，提高从业人员专业能力。规范第三方独立机构行为，提升绩效评价工作质量，确保结果真实有据。及时总结提炼经验成效，发挥先进典型示范引领作用。

（四）提升信息管理和服务水平。完善绩效管理系统，加强信息联通、统计分析、外部系统对接等功能建设，通过信息化手段实现地区、行业数据和系统内财政支出数据的同步核验和对比分析，检验PPP项目各环节绩效管理工作成效。丰富系统推广应用方式，及时对接需求组织专题培训，线上线下指导地方应用系统。