PPP项目公司如何设置一票否决权？[2020-4-27]

作者简介：宋韬，中国注册会计师CPA，湖南省财政厅、发改委政府与社会资本合作专家库成员

一、渊源

“一票否决权”指在投票选举或表决中，只要有一张反对票，被表决的内容就会被否定。具体到ppp项目公司中，是指在股东会、董事会或监事会对某些特定事项的表决时，只要享有“一票否决权”的主体投反对票，则该决议事项将不能通过，而不管其他主体反对或赞成。

一票否决权最早可以追溯到古罗马时期，古罗马赋予两个执政官拥有彼此否决对方的权力，所以他们对于一切重要的民政事务必须共同行动。早期国家政治中一票否决权源于互相制衡的思想，现代国际组织中也广泛采用，其中最著名的实例就是联合国各常任理事国所享有的一票否决权。一票否决权从政治领域向经济领域渗透，源于在现代公司治理结构中股东及各利益相关方间权利制衡的需要。

二、设定“一票否决权”的必要性

ppp模式中政府既是合作者又是监管者，PPP项目公司中政府方的一票否决权体现了政府方监督的角色。《PPP项目合同指南（试行）》中，规定政府方持股比例不得高于50%，且不具有实际控制权和管理权。PPP项目公司一般采取有限公司的形式，社会资本方通常处于控股的地位；而政府方仅持有少部分股权，可以参与项目公司的正常经营管理，但难以影响项目公司的决策。一旦社会资本方为追求利润而作出损害公共利益的决策或行为，政府方难以通过行使股权的方式有效制止。因而，出于维护公共利益的考量，有必要为政府方委派的股东代表或董事设置一票否决权。一票否决权的设置，把政府监管职能延伸至PPP项目的股东会或董事会中，将政府方承担的公共利益与社会资本寻求的经济利益放在PPP项目公司内部博弈，避免PPP项目公司做出损害公共利益的决策。

三、“一票否决权”的实现方式

在PPP项目公司中，政府方的一票否决权可以通过以下几种方式实现。1、股东会我国《公司法》第42条规定，“股东会会议由股东按照出资比例行使表决权；但是，公司章程另有规定的除外。”第43条规定，“股东会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定。股东会会议作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议，必须经代表三分之二以上表决权的股东通过”。由于股东会表决是依据股东的表决权比例，因此PPP项目公司中政府方投资代表“一票否决权”是通过间接方式实现的，如在PPP合作协议中双方约定，对于特别重大事项(涉及到民生保障、社会稳定且影响公众利益、公共安全、项目公司股权变动等)由全体股东一致通过。以实现政府方的一票否决权。2、董事会我国《公司法》第48条规定，“董事会的议事方式和表决程序，除本法有规定的外，由公司章程规定。董事会应当对所议事项的决定作成会议记录，出席会议的董事应当在会议记录上签。董事会决议的表决，实行一人一票。”从以上规定可以看出，我国公司法对于有限责任公司董事会的议事方式和表决程序，未做具体规定，公司可以就董事会的议事方式和表决程序通过公司章程加以约定。因此，董事会的决议机制为一人一票，PPP项目公司可以通过章程规定部分董事对董事会决议享有“一票否决权”。由于PPP项目公司是为实现特殊目的而成立的，PPP项目公司董事会成员要由重大利益相关方组成，而不仅仅是资本出资方，其中就应包括代表公众利益的实施机构代表。这是董事会成员结构与股东会不同的的一个方面。3、监事会PPP项目公司政府方一票否决权主要体现在股东会和董事会中，监事会的一票否决权不在本文讨论范围之内。站在政府方和社会资本方的角度上看，对于“一票否决权”双方立场是矛盾的。政府方面为保护公共利益，保持PPP项目的公共服务和公益属性，克服社会资本方的逐利性，需要对PPP项目公司实施有效的监管。而社会资本担心政府方滥用该项权利，以“一票否决权”的形式干扰项目公司正常经营管理，不利于PPP模式的顺利运行。应该说这两种情况都是可能发生的，因此对于政府方“一票否决权”的设立和实施上要有科学合理的安排。

四、“一票否决权”的落实

在PPP实践中，不少PPP项目公司把政府方一票否决权设置在股东会中，笔者认为这种做法不利于政府方对于PPP项目公司的监管，主要体现在以下几个方面：1、股东利益趋同。在PPP项目公司股东会中，代表政府方出资的是各级政府平台公司，目前平台公司面临的最重要任务是业务转型和化解债务，未来的发展方向是市场化转型，也就是说今后的平台公司与社会资本存在利益趋同，平台公司能否站在公众利益的角度上承担起对PPP项目监管责任，缺乏内在驱动力。2、决策效率降低。根据《公司法》第三十七条、第四十六条，有限责任公司股东会的职责是审议批准董事会报告，批准决议有关公司经营的重大事项；董事会的职责是制定有关公司重大事项的方案，执行股东会的决议。股东会是公司治理中最后一道关口，如果一个经营方案层层闯关，到了股东会阶段才被否决，反过来说明公司在决策效率上不高。3、存在监管失效的风险。有关方面将重大经营方案绕过PPP项目公司董事会，直接提交到股东会表决。在PPP项目公司股东利益趋同的情况下，全体股东如果单纯从经济利益角度出发，忽视对公共利益的保护，存在政府方“一票否决制”形同虚设的风险。那么，股东会还是董事会，一票否决权设置在哪个层面好？结合以上论述，结论应是设在董事会层面上更合理。首先将政府方一票否决权的实施主体，赋予PPP项目的实施机构，通过政府方派出董事去实现，要好于由走向市场化的平台公司以PPP项目公司股东的身份去实现。其次，如果PPP项目公司的某项决策确实存在不利于民生保障、社会稳定且影响公众利益、公共安全内容需要政府方动用一票否决权，在董事会层面一票否决，会使公司治理更有效率。再次应注意重大决策的制定流程，明确哪些经营决策是应先由董事会通过后再提交股东会表决，避免有些事项不经董事会直接由股东会表决。哪些事项是有关重大公众利益的，可以用例举法也可以概括法，由政府方和社会资本协商确定。

五、应用

厘清了这些问题，可以在PPP模式实施当中进一步延伸拓展。

1、双重否决与0否决。由于PPP项目公司在股东会和董事会的否决权的行使主体不同，可以在股东会的政府方出资代表和董事会政府方派出董事同时设立一票否决权。同理，如果在股东会和董事会两个层面上政府方均没有一票否决权，则意味着政府对PPP项目公司的监管存在缺陷。

2、政府方不出资的PPP项目。PPP项目公司政府方出资比例可以为0，政府方无法在股东会享有投票表决权，这样的PPP项目公司政府方“一票否决权”可通过董事会代表行使，而不受出资与否的限制。