优化PPP营商环境，促进PPP高质量发展[2019-11-18]

营商环境是一个国家或地区经济软实力的重要体现，直接决定着市场配置资源的效率和流向。10月23日，国务院总理李克强签署国务院令，发布《优化营商环境条例》，自2020年1月1日起施行。这一条例的颁布和实施，将进一步降低制度性交易成本，更大激发市场活力和社会创造力，对于推动PPP高质量发展具有重要意义。近日，对于如何优化PPP营商环境，促进PPP高质量发展，业内专家展开热烈讨论。

健全制度体系，引领PPP规范发展

在交流优化PPP营商环境的建议时，大多数专家都认为应加快PPP的立法工作，只有PPP的相关法律出台，健全制度体系，才能让市场参与各方有稳定的预期。

国务院发展研究中心研究员孟春认为，目前PPP营商环境在制度体系建设方面存在三个短板：一是顶层设计不统一，PPP条例尚未出台，政策较为分散、效力层级较低；二是部门之间法规的协调性、互补性需进一步加强；三是PPP财税、土地、价格、资产等配套政策还不健全。

孟春表示，应尽快出台PPP条例和配套政策，统一制度设计，加强部门统筹协调，给参与各方稳定的、正面的预期，夯实PPP持续健康发展的基础。同时，应加强相关税收优惠、行业标准、会计准则、资产管理等配套政策研究，促进PPP事业可持续发展。

上海市建纬（郑州）律师事务所李贵修提出了当前ppp项目运作不规范和参与主体诚信不足等制度体系问题：一是项目筛选不够严格。PPP项目在识别和准备阶段必须充分考虑政策和市场两大因素。二是政府诚信问题。一方面，在投融资领域，多地整体营商环境未得到优化，政府存在较多失信问题，社会资本对地方政府有天然的不信任感；另一方面，PPP项目合作周期较长，政府在运作过程中确实可能存在违约行为。三是社会资本诚信问题。当前，多地PPP项目呈现落地项目少、谈得多谈不拢的问题，其中一个重要因素就是社会资本的诚信问题。四是违法采购问题。五是社会资本“表外融资”参与PPP项目的问题。一些实力雄厚的社会资本出于行政监管、市值管理、负债率管理和项目收益率等方面的考虑，采用与战略投资者（多为财务投资者）组成联合体，主导的社会资本方占小股、战略投资者占大股的方式参与PPP项目。这一操作会使资金实力不足的社会资本方进入PPP领域，增加了行业运营风险。

北京中泽融信管理咨询有限公司总经理赵仕坤认为，进入壁垒的设置使民营企业参与PPP项目受限。赵仕坤建议，一是减少市场准入限制，营造公平的市场环境。按照“非禁即入”原则，支持实力雄厚且具备建设运营能力的民营企业在多领域参与高质量的PPP项目；对当前的投资审批体系进一步精简瘦身，开展减事项、减环节、减材料、减时间等工作，为民营企业参与提供便利；另外还应着力缓解中小微企业融资难融资贵问题，综合运用多种金融工具，推动中小微企业金融债券、知识产权质押融资等相关金融扶持政策落实，减少融资过程中的附加费用，降低企业负担。

上海济邦投资咨询有限公司董事长张燎则坦言，改善营商环境的最大一只拦路虎，是地方政府不守信。“如何让违约失信的政府方可能付出高的违约成本，而不敢轻易违约，是改善营商环境的牛鼻子。”

着眼PPP全生命周期管理

全生命周期管理不到位是制约PPP发展的关键因素。孟春总结，一是项目前期论证深度不够，执行过程中规划频繁变更，造成推诿扯皮现象；二是招投标管理不规范，存在低价竞争等问题，这不仅影响了PPP市场的有序竞争，也为项目后期的有效组织和实施埋下了隐患；三是目前大量PPP项目已经进入运营期，个别地区超过10%财承管理红线，存在财政支出风险；四是个别地方绩效评价作用异化，成为地方拖欠付费的借口。

对于以上问题，孟春认为应加强全生命周期管理，提升管理效能。孟春建议，应做深做实做细项目论证，严把一方案两论证入口关。加强采购管理，防止恶性竞争。动态监测地方财承风险，严格政策执行，让10%真正成为“带电的高压线”。政府作为合同一方，履约付费至关重要，凡是合法合规、社会资本按照合同约定达到绩效评价标准的，政府必须按照约定付费。加强失信联合惩戒力度，做到政府和市场主体不敢、不能、不想失信。

而中国国际经济咨询有限公司合伙人周勤提出，提高政府对于PPP的治理能力，需要解除政府官员对于做PPP的后顾之忧。

北京市中伦（上海）律师事务所周兰萍从法律角度详细探讨了PPP项目全生命周期管理的缺漏。一是是PPP项目合同实施过程中的争议缺乏有效的协调解决途径。二是PPP项目合作周期长，参与主体多，退出路径和退出成本是各方关注的焦点之一。多元、规范、市场化的退出机制是增强PPP项目流动性，提升项目价值，提高项目吸引力的重要保障，也是项目各参与主体的内在诉求。“但到目前为止，PPP项目退出机制的建设还远远不能满足市场的要求。”

优化营商环境，促进PPP健康发展

优化PPP营商环境对提高PPP项目的落地率、促进PPP整体健康发展、真正发挥PPP项目对基础设施“补短板”的作用有重大意义。

如何优化PPP营商环境？清华大学PPP首席专家王守清认为，目前应该“重实质而非形式”，不要抠字眼，只要对项目和公众有利，就应“重公平解决项目问题而非追究责任”，平稳推进，减少急剧波动性，打击各相关方的PPP热情。

孟春建议，应加强对招标采购领域歧视性条款的监督问责，研究出台金融机构支持参与PPP项目的民企融资的相关政策，提高民企参与积极性。加大信息披露和履约公开力度，建立统一规范、竞争有序的市场。加强对中介机构的规范引导和监督问责，防止劣币驱逐良币。

北京财建管理咨询有限责任公司总经理赵红表示，改善营商环境的关键是对地方政府进行某些约束。地方政府掌握了大量的关键性资源和政策，而这些资源和政策对于企业的发展至关重要。在目前财政增速放缓与支出持续刚性增长的压力下，通过发挥市场配置资源的决定性作用来激发民间资本活力，用法律、程序对其手上的资源和权力进行一定的约束。

ppp咨询机构也是优化营商环境，促进PPP健康发展不可或缺的一环。不少专家建议，应提升中介服务质量水平，规范中介服务市场。加快复合型人才的培养、储备，建设一支能适应推进ppp模式发展需要的专业队伍，加强PPP咨询行业的自律与监管，加快形成竞争有序、规范发展的PPP中介服务市场。

毕马威企业咨询（中国）有限公司合伙人李炜表示，在咨询机构选聘过程中也应该遵循公平原则，放开资格条件，更多需看重咨询机构的从业经验，特别是项目负责人的从业经验和个人资质，避免过多看重机构入库情况去考量咨询机构的专业实力。同时，建议将每次咨询机构服务后的服务效果纳入机构信用管理中，便于政府或相关部门优中选优。